Page 17 - 《国际安全研究》2021年第2期

2021 年第 2 期

全事务提供理由。
战略与安全决策是一个政治进程。要深入理解美国国家安全体系的领导体制与
决策机制，不仅要研究其主要参与机构以及高层决策者和一些次级参与者的角色与

作用，还要深入讨论国安会、参联会、跨部门协商机制等具体的政策咨询、整合与
协调机制，乃至社会层面的各种塑造力量和影响因素。
一般情况下，美国国家安全重大政策的制定过程大致遵循着基本的跨部门分级

流程模式。国家安全战略的顶层设计主要来自白宫发布的纲领性文件即美国《国家
安全战略》以及国安会等机制。各部门层级的相关统领性文件则必须在顶层设计的
基础之上展开与细化。例如，美国国防部发布的《国防战略》报告和国土安全部发
布的《美国国土安全战略》，都是在美国《国家安全战略》报告等相关顶层设计的

基础之上展开并具体化的。在现代国家的科层化官僚体制中，这种自上而下的分级
模式本身并不特殊，但美国的政策流程以及由此构成的战略文件体系及其贯彻方式
更加制度化和规范化，效率也相对较高。

参与政策制定的部门几乎涵盖了行政机构的所有主要部门以及立法机构。具体
而言，行政部门包括白宫、国防部、国土安全部、能源部、财政部、商务部、卫生
与公众服务部以及情报机构等；立法部门包括国会及下属各种专门委员会；咨询部
门包括国安会以及参联会等。

国安会在理论上是正式的协调机构，负责整合不同部门之间的战略。一般只有
当各部门内部就战略建议达成一致时，各部门的战略文件才会递交国安会审议。在
处理一些跨领域问题时，各部门之间也存在非正式协作。成功的部门间非正式合作

路径一般建立在现存组织架构之上。例如，二战结束以来对美国安全战略影响最大
①
的国安会 68 号文件，就是一个典型的跨部门协作成果。 再如，国防部对于与情
报相关的问题和战略常有独到见解，这既是因为国防部本身拥有为数最多的情报机
构，同时也得益于国家情报总监办公室与国防部情报负责人之间的密切合作。失败

的合作案例则通常源于部门间的竞争，如国防部与国务院的长久摩擦等。
国会通过各种法令对行政当局的国家安全政策制定提出各种关键性的要求。不
论是国家总体战略还是各部门的子战略，国会都有权要求提供相关战略报告，并要

求阐明关于促进美国利益的政治、经济、军事及其他具体手段与工具。国会通常不
会限制行政部门在战略制定方面的自由，但是国防部的军事采办流程却要接受国会

① 详见石斌：《保罗•尼采：核时代美国国家安全战略的缔造者》，北京：北京大学出版社
2017 年版，第三章。
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