Page 18 - 《国际安全研究》2021年第2期

思想·制度·工具——美国国家安全体系的一种分析框架

①
的监管和审核，严格遵循法定流程。
在理论层面，人们还提出了理性选择、官僚政治、组织进程、集团决策等各
类决策模式，对于这些模式的总结和分析，有助于理解美国安全决策的一些重要

特点和各种制约因素。此外，有关决策分析方面的研究成果也围绕美国外交与安
全政策的制定提出了许多独特见解，尤其是构建了有关总统国家安全决策与管理
模式的“类型学”。其中比较有代表性的研究包括詹姆斯·巴伯（James Barber）、

弗雷德·格林斯坦（Fred Greenstein）、罗伯特·达莱克（Robert Dallek）和托马
②
斯·普雷斯顿（Thomas Preston）等人的著作。 这些研究都有一些共同的基本
假设，即美国历任总统的决策风格和决策管理方式各不相同，以至于无法用全面、
客观和一贯的方式来解释对外政策。美国对外政策是个人禀赋、政治信念与每届

政府特有的组织方式相结合的产物。其中总统的个性、经验、思想偏好和管理模
式影响并改变着对外政策的轨迹，任何对美国对外政策走向和动机的笼统预言即
使不是徒劳的，也是很不可靠的。因此，我们不仅要重视美国历届政府外交安全

政策所具有的一般连续性，也要对每届政府的特别之处进行深入研究，以获得对
其政策更加合理、准确的解释。
（二）美国国家安全决策机制值得探究的几个问题
关于美国国家安全的领导体制与决策机制，如果与美国外交与安全战略的实践

联系起来考虑，笔者认为有几个关键问题或重要现象特别值得探究。
第一，以总统（白宫）为中心的高层决策模式与科层化的跨部门分级流程模式
各有利弊。无论是高层决策者的个人偏好与领导风格，还是其中所涉及的官僚政治、

组织进程等因素，都会对决策质量与效率产生积极或消极的影响。其中，尽管美国
国安会被称为“帝国中枢”，是“美国政府外交和安全政策制定最为重要的正式制
③
度”， 然而，由于总统是国安会主席，在实际运行中事实上是强化了总统（白宫）

① 更具体的讨论可参见周琪主编：《国会与美国外交政策》，上海：上海社会科学院出版
社 2006 年版，第四章。
② James David Barber, The Presidential Character: Predicting Performance in the White House,
3rd ed., Englewood Cliffs：Prentice-Hall, 1992; Fred Greenstein, The Presidential Difference:
Leadership Style from FDR to Clinton, Princeton: Princeton University Press, 2001; Robert Dallek,
Hail to the Chief: The Making and Unmaking of American Presidents, New York: Oxford University
Press, 1996; Thomas Preston, The President and His Inner Circle: Leadership Style and the Advisory
Process in Foreign Affairs, New York: Columbia University Press, 2001.
③ 牛可：《帝国中枢：美国国家安全委员会管窥》，载《世界知识》2010 年第 5 期，第
64-65 页。
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