Page 19 - 《国际安全研究》2021年第2期

2021 年第 2 期

的决策地位。国安会虽然并非决策机构，却是讨论重大战略决策的核心机制和法定
的安全事务协调、咨询机构，其职能和实际作用常常取决于总统的领导风格，每个
总统都按自己的喜好来决定国安会的构成与办事程序。有的总统（如杜鲁门、艾森

豪威尔）非常重视国安会的作用，使得本来只是为了向总统提供信息和建议的国安
会成为事实上的主要决策机构；有的总统（如肯尼迪、约翰逊）更重视国务院等内
阁部门的作用。国安会地位的兴衰起伏不仅取决于总统的偏好，也取决于总统国家

安全事务助理、国务院和国防部等重要机构负责人的影响力以及他们与总统之间的
①
关系。
然而，美国总统在外交与安全政策领域权力优势如果走向极端，乃至出现所谓
“帝王总统”现象，也会导致许多严重后果，如约翰逊总统及其小圈子的越战政策、

尼克松的“水门事件”等。里根时期的“伊朗门事件”同时还暴露了国安会管理体
制的缺陷。可以说，美国的权力制衡机制所面临的挑战主要来自外交与安全领域。
②
美国的全球地位与全球战略是总统有可能集权并滥用权力的重要根源。
第二，在国家安全问题上，美国行政—立法关系可能更为协调。相对于国内
事务，在外交与安全问题上，总统及其行政部门更容易占据主导地位。行政—立
法关系上的这种“内外有别”现象，实际上是美国政治文化和民族主义思想的反
映。在外交与国家安全问题上，美国主流社会强调的是爱国主义“自律”和“政

③
治正确”。 尤其在战争等国家紧急状态下，“团结在国旗周围”“政治在水边止
步”是常见的口号，因此无论是越南战争还是伊拉克战争，总统及其行政部门初期
都会得到举国一致的支持，行政—立法关系也显得更为“和谐”。

第三，美国国家安全的传统“高相关”部门与传统“低相关”部门的衡量标准
和界限正在变得越来越模糊，各自的地位与作用正在发生变化。一方面，诸如国安
会、参联会、国防部、国务院、中情局、联邦调查局以及新建的国土安全部等“高
相关”部门，在安全决策中总体上仍然处于重要地位，但在具体问题上一些机构的

实际作用有下降趋势；另一方面，原来的一些“低相关”部门在安全决策与安全实
践中的重要性呈显著上升趋势。例如，财政部在国际货币政策、第三世界债务和国

① 更具体的讨论见李枏：《美国国家安全委员会决策体制研究》，载《美国研究》2018 年
第 6 期，第 127-142 页。
② Arthur Schlesinger, Jr., “The Imperial Temptation,” The New Republic, March 16, 1987,
pp. 17-18.
③ 李庆四、张如意：《媒体—政府互动与美国外交决策——以伊战为例》，载《燕山大学
学报》2008 年第 1 期，第 37-42 页。
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