Page 20 - 《国际安全研究》2021年第2期

思想·制度·工具——美国国家安全体系的一种分析框架

际金融机构事务等方面的地位日益重要；司法部也日益占据核心地位，其下辖机构
禁毒署（DEA），与联邦调查局（FBI）一样可以在国外从事某些特别行动；商务
部和美国贸易代表在自贸谈判、创建非关税区、世贸组织谈判、促进投资等方面的

作用显著；能源部负责能源特别是石油资源的开发与保护，同时管理核能、核原料
和管理制造核武器的实验室（与国防部和国际原子能机构密切合作）。此外，总统
经济顾问办公室、经济安全委员会、进出口银行、农业部、劳工部和国际贸易委员

会等机构，都以各自的方式将经济问题与美国安全和战略利益挂钩。
国家安全相关职能部门地位与作用的变化，大致有三个原因：首先，随着全球
化的深入发展，国际政治经济问题与美国社会之间的相互联系和相互影响日益加
深，过去以国内政治为导向的部门不得不介入外交领域。其次，随着时代环境的变

化，诸如环境、能源、毒品和流行性疾病等非传统安全议题和新型安全挑战日益增
多，传统外交与安全职能部门已经无力应对。再次，冷战后的地缘政治以及国际反
恐斗争态势重新定位了安全与发展的关系（如打击洗钱与反恐就有密切联系）。这

些因素突出了一系列处于国内政治和对外政策节点上的政府部门的作用。
第四，美国国家安全战略文件体系有着独特的作用。根据相关法案，美国总
统须定期向国会提交国家安全战略报告，在此基础上形成了由三大文件及其补充
性文件构成的国家安全战略文件体系。三大文件是自上而下三个层级的关系：《国

家安全战略》（National Security Strategy）、《国防战略》（National Defense Strategy）
和《国家军事战略》（National Military Strategy）。数十个支撑或补充性战略文
件包括《核态势评估》（Nuclear Posture Review）、《弹道导弹防御评估》（Ballistic

Missiles Defense Review）、《国家情报战略》（National Intelligence Strategy）以
及《国家网络战略》（National Cyber Strategy）等。这个文件体系的具体内容和
生成机制，不仅反映了决策结果，也是理解安全决策与战略管理模式的一种重要
途径。

第五，美国战略与安全决策并不总是在公开和正式的机制或轨道内进行的。
范围很小的决策“内圈”（Inner Circle）的核心作用、华盛顿外交与安全政策权
势集团的幕后影响，以及总统及其亲信或小圈子的私下磋商或“午餐会”等非正

式决策模式，有时同样至关重要。例如，与越南战争走向失败互为因果，约翰逊
政府的核心决策圈日趋狭小，外部的不同意见几乎被完全屏蔽。此外，许多时候，
尤其是政府更迭时期，战略与安全问题上的大政方针往往事先在一些非正式场合
已经商讨和酝酿成熟，国安会等机制上的正式流程只不过是走形式。 例如，1976

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