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美军海上战略转型：“由海向陆”到“重返制海”

潜在战略挑战。
（二）预算的困境
美军内部、国会和战略界人士几乎都认为预算将是美国振兴海上力量、重返制

海的最大挑战和变数。
按照重返制海的战略构想，需要大幅增加装备及人员数量，创新作战概念并加
强颠覆性技术和装备的研发，它们成功实施的前提是预算的大幅度增加。然而，国

防预算不可能在政治和经济真空中来设计，美国政府需要平衡军费开支与经济社会
发展预算间的关系，而美国政府当前及未来的财政预算结构和发展趋势并不支持国
防预算的长期大幅增长。
由于债务利息、社会安全和医疗等费用的持续上升，加之预期的收入减少，

美国联邦政府维持政府机构正常运转的强制性开支（entitlements or mandatory
spending）所占国内生产总值（GDP）的比重将不可避免地攀升。如果各项自主
或弹性开支（discretionary spending）再得不到切实的削减和控制，未来几年，美

国联邦的年度支出占整个 GDP 的比例将很快突破 21%，至 2027 年，甚至将达到
23.6%，而过去 50 年的平均数是 20.3%。财政赤字则将从 2017 年的-3.6%扩大到
-5.2%。唯一的解决办法就是大幅削减弹性开支，从 2017 年的 6.3% 降到 2027 年
的 5.3%，这要求同期军费与 GDP 的占比从 3.1% 削减到 2.7%。即便水涨船高，

整个 GDP 增长了，税收净值也明显增加了，国防预算额度有望保持一定的增长
比例，但显然空间并不大。
与此同时，美国政府却在全面强化军力，使得本就紧张的资源更加紧缺。国会

预算办公室预计，按照特朗普政府的扩军强军计划，至 2027 年，美国的基础国防
预算将增加到 6 880 亿美元，而 2018 年至 2027 年期间，累计增加的成本费用高达
6 830 亿美元。基于目前的计划，2018 年至 2021 年的预算将确定无疑地触及《预
①
算控制法案》（BCA）的上限，超出 2 950 亿美元。 这些测算都还未考虑海外紧
急军事行动（overseas contingency operations, OCO）的费用，如果美国遭遇重大突
发情况甚至是战争，海外紧急军事行动的支出往往都是天文数字。尽管美国国会参
众两院已经通过了高达 7 000 亿美元的 2018 财年国防授权法案，较上一财年增长

约 14%。但至少到 2021 财年之前，2011 年《预算控制法案》依然有效，真实的拨

① Congress of the United States Congressional Budget Office, Analysis of the Long-Term Costs
of the Administration’s Goals for the Military, December 2017, pp. 1-2, https://www.cbo.gov/system/
files/115th-congress-2017-2018/reports/53350-costsofadministrationsgoalsformilitary.pdf.
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