Page 111 - 国际安全研究2019年3期
P. 111
美国国家反恐战略的分析框架与历史演进
明确，即如何“应对”以实现战略目标。即使在美国同一政府任期的反恐战略框架
①
下，也可能存在针对不同地区的反恐政策。 因此，美国国家反恐战略居于国家安
全大战略和具体反恐政策之间。国家大战略确定反恐在国家安全中的地位和优先顺
序，塑造反恐战略的认知和手段，反恐战略服务于美国对外大战略；反恐政策构成
国家反恐战略的突出特征，成为反恐战略执行的最终与核心环节。
战略组成部分通常涉及目的和手段，意图实现的目标和准备使用的政策工具
都是其主要支柱。不过，在安全领域，最基本和不可或缺的要素包括围绕自身利益
而产生的威胁认知，即对全球恐怖主义形势发展的认知和判断，这均明确或潜在地
②
③
反映在美国的《国家安全战略》报告 和四份《国家反恐战略》报告之中。 如上
所述，美国反恐战略的另一个暗含的组成部分与安全大战略的各种政治理念有关，
它们构成其反恐战略的指导原则。尽管这些指导原则有时并未被明确写入《国家反
恐战略》报告之中，但仍用于指导美国反恐战略及其具体行动，并通过大量的演讲、
文件和具体政策体现出来。因此，笔者认为，美国国家反恐战略一般包括四个不可
或缺且相互关联和影响的组成部分：威胁认知、指导原则、战略目标与政策手段。
“威胁认知”指对美国面临的恐怖主义威胁现状、程度、发展趋势等看法和
认识。其中包括：第一，恐怖主义的本质与形态。恐怖主义的本质是犯罪行为、战
争行为还是其他形式的极端暴力行为；恐怖主义与其他国家和非国家行为体的关
系；恐怖主义的影响因素；恐怖主义的组织结构是网络形态、垂直形态还是个体形
态。第二，具体的威胁来源。哪些恐怖组织、跨国网络及相关行为体是美国政府的
重点打击对象。第三，美国全球反恐的优先次序。美国全球反恐有哪些重点区域，
国内与国外反恐何者优先。第四，恐怖主义与其他安全威胁（大国竞争、核武器扩
散、气候变化等）在国家安全中的优先顺序等方面的认识等。
“指导原则”是指导美国反恐战略的政治理念，这种政治理念往往受到美国大
战略的指导。指导原则会赋予一段时期/总统任期内反恐战略的特殊色彩、影响反恐
① 如 US Department of State, U.S. Counterterrorism Policy in Asia and the Pacific (2003),
October 29, 2003; US Department of State, U.S. Counterterrorism Policy toward South Asia（2003）,
October 29, 2003。
② 美国国家安全战略档案文件：“ National Security Strategy Archive,” http://nssarchive.us/。
③ The White House, National Strategy for Combating Terrorism (2003)；The White House,
National Strategy for Combating Terrorism (2006), September 2006；The White House, National
Strategy for Counterterrorism (2011), June 2011; The White House, National Strategy for
Counterterrorism of the United States of American (2018), October 2018.
· 100 ·
