Page 112 - 国际安全研究2019年3期
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2019 年第 3 期
战略的预期目标和准备采取的政策手段、甚至影响对恐怖主义威胁范围的界定。指
导原则表现为单边主义或多边主义、扩张主义或孤立主义、物质主义或理念主义等。
“战略目标”与美国对恐怖主义的威胁认知密切相关。战略目标需清晰阐述美
国反恐战略希望达成的目标，是指导美国反恐行动的方向、衡量美国全球反恐行动
成功与否的标准。包括意图实现的短期和长期目标。美国反恐战略的短期目标主要
是“治标”，即减少和削弱恐怖主义活动发生的数量、实施载体和表现形式。其中
包括打击哪些对象，实现怎样的打击效果；长期目标涉及“治本”，即如何铲除恐
怖主义滋生的根源。这受到美国大战略和反恐指导原则的重要影响，包括是否以及
如何促进民主与国家建设等。
“政策手段”即借助安全、发展和外交三个主要途径来处理恐怖主义威胁，以
实现其战略目标。安全手段即主要通过军事力量、情报、执法、司法等手段打击恐
怖主义，是反恐战略中的核心政策工具；发展手段即通过促进民主和国家建设弱化
恐怖主义的滋生环境；外交手段即通过与盟友、当地国家和多边机制的合作以促使
其支持反恐行动或避免为恐怖组织提供活动空间。具体的反恐政策工具包括外交、
①
情报、执法、军事力量、战争法律、心理-政治工具、对外援助、国土安全等。 反
恐战略中的“政策手段”是反恐战略执行中的具体操作环节，也是最为人所关注的
部分。反恐政策手段建立在国家对恐怖主义的“威胁认知”“指导原则”“战略目
标”及以往反恐政策效果评估的基础上。下文将以此为框架考察九一一事件后小布
什和奥巴马政府反恐战略的演变，并剖析特朗普政府反恐战略的主要内容。
二 小布什政府与奥巴马政府反恐战略的演变
随着 20 世纪 70 年代后欧美地区左翼恐怖主义活动的剧增，反恐再次得到国际社
会的重视。在美国，自里根政府后，反恐在国家安全中的重要性逐渐提升。时任国务
卿亚历山大·黑格（Alexander Haig）称“反恐将在全球取代卡特政府对促进人权的关
②
注”。 尽管此后恐怖主义对美国的威胁不断上升，如 1983 年贝鲁特军营爆炸案、1993
年世贸中心爆炸案、1998 年美国驻肯尼亚和坦桑尼亚大使馆爆炸案和 2000 年针对美
① Audrey Kurth Cronin and James M. Ludes, eds., Attacking Terrorism: Elements of a Grand
Strategy, Washington D.C.: Georgetown University Press, 2004, pp. 97-284.
② Jeffrey Richelson and Michael L. Evans, “The September 11th Sourcebooks: Terrorism and
U.S. Policy,” The National Security Archive, No. 55, September 2001.
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