Page 70 - 《国际安全研究》2020年第5期

地缘性介入与制度性嵌构：美国亚太区域水外交安全战略

体、利益集团共同构成了美国水外交政策制定过程中的主要行为体。不过，各行
为体的侧重有所不同，美国政府部门、非政府组织和学术团体等研究国际水外交
的目的，是试图成为有可能产生冲突的国际水资源流域的中立仲裁者，通过提供

最佳的科学工具，协助相关国家达成互利、双赢的解决方式。而实力强大的利益
集团，由于受到利润的驱动，致力于不惜任何代价进行资源开采，以实现团体和
自身的扩张。

在此大背景下，美国水外交政策制定受到多重复杂因素影响。
第一，国际权力体系变迁和地区水权力格局是美国水安全外交政策制定的重要
国际背景，国家地缘利益的考量和全球战略布局是美国外交政策制定的主导因素，
美国水安全外交也被视为国际体系管理的表现。美国担心“水—资源—粮食纽带安

全”所可能引发的战争，如在东南亚、中亚和非洲地区，美国需要通过援助手段解
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决纽带安全问题。
第二，美国总统和政治精英的战略偏好是引导政策制定的关键。外交决策者的

观念折射出美国的政治传统观念，领导人的政治观念受国内政治气候的影响，同时
也在一定程度上代表了国家利益。美国政府内部的多元寡头设置优势明显。我们在
分析美国水安全外交时，应看到这种优势具有双重介入特征，其表现形式是当一个
部门做得不好时，另一个部门试图进行补救。比如，美国国务院的《全球页岩气倡

议》（Global Shale Gas Initiative），它主要的获益方是有相关科技知识优势的美国
公司，但其对整个世界的影响却是灾难性的，主要在对水资源的消耗、污染以及全
②
球变暖的加剧（主要由于溢出甲烷的排放）等方面。 对于从加拿大到美国南达科
他州下属的黑山区域彭宁顿县基斯通的油砂管道项目，国务院不断进行努力使它得
以批准，但美国环保署多次发表声明表示反对。这是美国政府在科学和利益的选择
上内部分化的一个明显例证。谢尔登·S. 沃林（Sheldon Wollin）对美国的这一“治
理民主”或“颠倒集权主义”做法进行了批判，指出美国实际意图在于主导治理的

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话语权，从而实现对外的霸权政治。
第三，从美国次国家层面和利益集团层面来看，来自美国城市和州的水资源

① 根据笔者 2018 年 1 月对美国国家科学与环境委员会前主席彼得·桑德利（Peter Saundry）
访谈。
② 龚婷：《“能源独立”：美国“页岩气革命”的现状与前景》，中国国际问题研究所，
2013 年 12 月 11 日，http://www.ciis.org.cn/chinese/2013-12/11/content_6529465.htm。
③ [美] 谢尔登·S. 沃林：《政治与构想：西方政治思想的延续和创新》，辛亨复译，上海：
上海人民出版社 2009 年版，第 76 页。
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