Page 35 - 《国际安全研究》2021年第4期

2021 年第 4 期

恐怖主义治理的核心在于围绕着明确的威胁认知制定应对措施。因此，设定什
么样的威胁认知，是影响恐怖主义治理成效最基本的决定因素：一方面，决策者能
否在恐怖主义威胁的性质、诉求、类型、发展脉络以及演变态势等多方面形成准确

界定与可靠认知，是决定相应治理对策能否以及在多大范围内获取成效的前提；另
一方面，威胁认知的设定过程也会通过限定政策目标与政策实施路径，并影响到政
策的有效性。

从九一一事件以来 20 年的全球恐怖主义治理现实看，何谓恐怖主义、恐怖分
子从何而来等最基本的威胁认知问题，构成了当代全球范围内主要国家和国际组织
恐怖主义治理政策制定与调整的最核心议题。然而，过去 20 年的恐怖主义治理实
践同样也见证了，世界上尚没有哪一国家能够宣布已经从根本上遏制恐怖主义的蔓

延，在一些地区和国家，以本土伊斯兰极端主义、右翼极端主义等为代表的恐怖与
极端问题甚至已经超出一国范畴，成为地区性乃至全球性威胁。短时间内全球恐怖
主义治理“越反越恐”的尴尬现象虽然不等于治理的失败，但至少可以说明相关反

恐政策没有实现有效治理的总体目标。如果说当代恐怖主义“治理困境”产生的原
因与威胁认知不准确以及设置不当相关，那么威胁认知如何对政策的有效性产生负
面影响与限制？
九一一事件以来，全球恐怖主义在产生根源、表现形态、行事风格和严重程度

等方面均呈现远快于之前的高速且多样化发展态势。 迅速变化的“敌人”，客观
①
上导致 20 年来相应的恐怖主义治理、相关理论和政策研究都出现了一定程度的不
适应。因此，本文将对九一一事件后西方恐怖主义威胁认知的阶段性变化进行梳理，

进而分析威胁认知对恐怖主义治理政策目标、实施路径和治理效果的影响。

一 西方恐怖主义威胁认知的阶段性演进与既有研究

九一一事件以来，西方国家不同时期的威胁认知存在较大的差异，呈现出阶段
性特点，各主要国家的反恐实践均较为完整地经历了“全球反恐”阶段（2001～2004
年）、“反激进化”阶段（2005～2010 年），并在 2010 年以后进入“反极端化”阶

段。明确的威胁认知不仅构成九一一事件以来西方国家恐怖主义治理在三个阶段
——“全球反恐”“反激进化”“反极端化”——的核心，而且还促使西方国家相应

① Marc Sageman, Understanding Terror Networks, Philadelphia: University of Pennsylvania
Press, 2004, pp. 1-25.
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