Page 85 - 《国际安全研究》2022年第6期

2022 年第 6 期

随着安全议题在治理行动者网络中的不断积聚、交叉融合，一般情况下，凸显
政治安全的议题往往容易拔得头筹，逐步形成以政治安全为中心向外围安全事务不
断延展的安全秩序格局；继而在决策时通过竞争公共政策议程设置的注意力，完成

公众议程向政策议程的转变，并适时作出政策选择。类比于信息在层级间传递的损
耗，在决策前置环节，安全的客观情境、安全的主观感知与意识形成以及安全治理
的行动安排在安全信息分布、分享与策略选择的进程中，也存在逐级衰减现象。在

决策后的执行环节，安全治理体系较多地依赖于自上而下的科层管理体制，社会行
动者网络的参与及效能发挥的占比较低，或者缺乏有序参与和有效治理的协调统筹
机制。
在沙漏模型的上端，自风险情境识别、风险评估和风险预警开始，随着情境与

结构的变化而持续影响着治理行动者的意识观念。同一安全风险事件在不同群体间、
不同时段上都会产生截然不同的风险感知与理解，倘若行动者网络正视风险冲击与
安全威胁，那么容易达致行动共识，该安全风险也就易于进入政策议程；倘若行动

者网络否认该风险的存在或不愿承认存在风险冲击与挑战，那么在治理主体的观念
意识中将潜伏“房间里的大象”，治理网络将呈现“合谋性沉默”。由此可见，以安
全状态为内核、相对客观的安全情境，在主客观交互建构的过程中，既存在相互塑
造、操控，也存在自上而下持续不断地“消耗”或“隐而不见”的漏斗效应。同理，

在行动者网络结构中不同政策观点、不同安全应对策略也在主体意识的形成过程中
持续博弈，最终能够成功进入安全议程并形成具体治理方案的意识流也面临不断衰
减的漏斗现象。是以，在治理体系的政策形成环节中，即沙漏模型的上端形塑着“情

境—意识—行动”的“漏斗效应”。其具体表现有二：一是在信息传递与交互的过
程中存在耗损，同时又难以实现自下而上的信息反馈回流。从而意味着享有更充分
话语权、能够更广泛动员社会舆论的议题将占据优势地位，获得政策体系的优先关
注。而处于信息层级或行政层级末端的事件、议题等信息，难以有效地反馈至决策

中枢。二是随着安全情境的复杂性与风险演化的不确定性，安全治理的政策选择与
决策面临日益严峻的压力。从“情境”流经“意识”而到了“行动”时，决策风险
激增，特别是随着近年来问责压力的骤增，决策效率也持续走低。如，近些年来，

地方政府在应对经济社会发展、疫情防控管制时，不时闪现决策滞缓、朝令夕改等，
其根源即在于此。
在沙漏模型的下端，其主线是政策网络的执行环节，治理主体系“政党—
政府—社会”的科层结构，在政策执行的过程中存在“科层效应”。其表现亦有

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